Menschenrechtsschutz und innere Angelegenheiten

Christian Tomuschat, Berlin

I.	Einleitung

Mit der UNO-Charta erhielt die Völkerrechtsordung im Jahre 1945 ein grundlegend verändertes Profil. Die Welt des Rechts wurde gleichsam neu erschaffen. Denn die UNO-Charta legte als eines der Ziele der Weltorganisation fest, "die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen" (Art. 1 Abs. 3). Auf der anderen Seite ist in der UNO-Charta aber auch das Prinzip der Nichtintervention verankert. Eine explizite Regel in diesem Sinne findet sich, bezogen auf die Weltorganisation selbst, in Art. 2 Abs. 7. Danach besteht für die Vereinten Nationen keine Befugnis zum Eingreifen in Angelegenheiten, die ihrem Wesen nach zur inneren Zuständigkeit eines Mitgliedstaates gehören. Gleichzeitig statuiert die UNO-Charta aber auch ein für das zwischenstaatliche Verhältnis geltendes Interventionsverbot, das sich aus dem Prinzip der souveränen Gleichheit (Art. 2 Abs. 1) ergibt. Näher konkretisiert worden ist dieses in den gegenseitigen Beziehungen zwischen Staaten anwendbare Interventionsverbot durch die Deklaration über freundschaftliche Beziehungen und Zusammenarbeit zwischen den Staaten aus dem Jahre 1970 (Resolution 2625 (XXV) der Generalversammlung).

Offensichtlich besteht ein Spannungsverhältnis zwischen der Aufgabe, die Menschenrechte zu fördern und zu festigen, und dem Prinzip staatlicher Souveränität. Hier muß ein Ausgleich hergestellt werden. Nach deutscher verfassungsrechtlicher Terminologie würde man von "praktischer Konkordanz" sprechen. Allerdings erscheint im hier betrachteten weltpolitischen Zusammenhang der Begriff des schonendsten Ausgleich nicht angemessen zu sein. Denn die Frage stellt sich mit aller Dringlichkeit, welchem Rechtsgut der Vorrang gebühren soll, den Menschenrechten auf der einen oder der staatlichen Souveränität auf der anderen Seite? Es ist nicht denkbar, auf beide Rechtsgüter in gleicher Weise Rücksicht zu nehmen. Das Prinzip der praktischen Konkordanz vermeidet eine entschiedene Stellungnahme, die aber gerade hier notwendig ist.

Der Vortrag soll sich in drei Schritten entwickeln. Zunächst soll die Entwicklung der Ansichten und der Praxis über die Frage nachgezeichnet werden, ob und inwieweit Menschenrechte ein Gegenstand des Völkerrechts sind. Es wird hier vor allem um Fragen der Rechtssetzung gehen. An zweiter Stelle soll dann skizziert werden, inwieweit die internationale Gemeinschaft befugt ist, sich mit konkreten Problemen des Menschenrechtsschutzes zu befassen. Zum Abschluß wird auf die Frage einzugehen sein, welche Handlungsmittel der internationalen Gemeinschaft zu diesem Zwecke zur Verfügung stehen.

II.	Menschenrechte als Gegenstand des Völkerrechts

In Werken aus der Zeit des klassischen Völkerrechts finden die Menschenrechte keine Erwähnung. Heinrich Triepel stellt in seiner grundlegenden Abhandlung "Völkerrecht und Landesrecht" aus dem Jahre 1899 fest, daß Völkerrecht und Landesrecht ihrem Gegenstand nach unterschiedlich seien. Individuelle Rechte und Pflichten könnten nicht Inhalt des Völkerrechts sein, da der Einzelmensch keinen Zutritt zur völkerrechtlichen Ebene habe; auch wenn im Völkerrecht Bestimmungen zu seinem Schutz erlassen würden, bleibe er bloßes Objekt dieser Normierungen, steige aber dadurch nicht zum berechtigten Rechtssubjekt auf. Eine Rechtsdisziplin “völkerrechtlicher Menschenrechtsschutz” war von derartigen Grundprämissen aus undenkbar. Auch in dem Lehrbuch von v. Liszt/Fleischmann, das in zwölfter Auflage im Jahre 1925 erschien, findet man hinsichtlich des Stichworts "Menschenrechte" noch eine komplette Fehlanzeige. Die UNO-Charta aus dem Jahre 1945, entstanden nach der vom nationalsozialistischen Deutschland verursachten größten Katastrophe in der bisherigen Geschichte der Menschheit, hat endgültig klargestellt, daß dies heute nicht mehr in der gleichen Weise gelten kann. Nachdem die Organe der Vereinten Nationen eingerichtet worden waren, begann auch sofort eine lebhafte Rechtssetzungstätigkeit, die in der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte von 1948 und 18 Jahre später in den beiden Weltpakten von 1966 kulminierte. Auch die sozialistischen Staaten trugen diese Entwicklung mit, solange Rechtssetzung im Wege der Schaffung von Verträgen betrieben wurde. Auch von ihrer Seite gab es keine prinzipielle Gegnerschaft gegen den Erlaß menschenrechtlicher Normen durch die in den Vereinten Nationen organisierte internationale Gemeinschaft.

Im Jahre 1971 stellte der IGH in seinem Gutachten zu Namibia implizit fest, daß sich aus den Grundsatzbestimmungen der UNO-Charta echte Rechtspflichten ergäben, indem er gegenüber Südafrika die Kündigung des Mandatsvertrages durch die Generalversammlung (Resolution 2145 (XXI)) billigte. Zuvor war überwiegend behauptet worden, es handele sich bei Art. 1 Abs. 3 der Charta und den anderen Charta-Bestimmungen, in denen die Menschenrechte erwähnt werden, lediglich um allgemeine Zielbestimmungen, die nicht in der Lage seien, irgendwelche rechtlichen Bindungen zu erzeugen.

Die endgültige Bestätigung der Auffassung, daß Menschenrechte ein Teil der geltenden Völkerrechtsordnung nicht nur nach Maßgabe speziell angenommener Verträge, sondern auch im Sinne des allgemeinen Völkergewohnheitsrechts seien, erfolgte im Jahre 1993 durch die Wiener Weltmenschenrechtskonferenz, die in ihrer Schlußerklärung feststellte, daß “the promotion and protection of all human rights is a legitimate concern of the international community”. Auch im Schrifttum ist heute ganz unbestritten, daß jedenfalls ein Kernbestand von Menschenrechten nicht nur vertraglich abgesichert ist, sondern gleichzeitig die Qualität von Völkergewohnheitsrecht besitzt.

III.	Die Auseinandersetzung mit konkreten Menschenrechtsproblemen

Die Tatsache, daß die Menschenrechte heute auf Grund zahlreicher Verträge und auch auf Grund des Gewohnheitsrechts zum einem festen Bestandteil der Völkerrechtsordnung geworden sind, bedeutet keineswegs, daß nun auch durchgängig Verfahren bereitstünden, mit deren Hilfe die geschützten Personen selbst, internationale Organisationen oder auch Drittstaaten die Einhaltung des Rechts einfordern könnten. Es gibt im Völkerrecht keine automatische Verknüpfung zwischen dem materiellen Recht einerseits und den sich daraus ergebenden Handlungsmitteln zum Zwecke der Rechtsdurchsetzung andererseits. Gerade dies unterscheidet die Völkerrechtsordnung vom innerstaatlichen Recht, wo fast in allen Streitfragen ein Richter angerufen werden kann. Die Einhaltung des Völkerrechts beruht in weitem Umfang auf informellen Verfahren, insbesondere aber auf der Einsicht der Beteiligten, daß sie mit Rechtstreue jedenfalls langfristig weitaus besser fahren als mit Nichtachtung der sie verpflichtenden rechtlichen Normen.

An erster Stelle erhob sich zunächst die Frage, ob die internationale Gemeinschaft überhaupt berechtigt sein könne, ihre Aufmerksamkeit gleichsam unter Durchstoßung des nationalen Souveränitätspanzers auf Einzelfälle zu lenken, sich also mit konkreten Schwierigkeiten in einem bestimmten Lande auseinanderzusetzen. Vor allem das Denkgebäude der sozialistischen Staaten war immer sehr markant ausgezeichnet. Der internationalen Gemeinschaft wurde durchaus die Berechtigung zuerkannt, Rechtsnormen zu setzen, aber der gesamte Komplex der Rechtserfüllung wurde zur internen Angelegenheit deklariert, hinsichtlich deren jede fremde Einmischung zurückgewiesen werden könne.

1) Vertragliche Schutzverfahren
Unproblematisch ist allerdings die Rechtslage, wenn Staaten sich in einem Vertrag auf bestimmte Modalitäten und Verfahren einigen, so wie sie es mit der Europäischen Menschenrechtskonvention getan haben. Dort sind bestimmte Beschwerdeverfahren vorgesehen. Jeder Staat weiß, daß er sich gerade in einem konkreten Streitfall einer gegen ihn erhobenen Beschwerde stellen muß. Zum ersten Mal in der Geschichte der europäischen Institutionen hat offenbar die Türkei vor kurzem davon abgesehen, sich in einem durch Staatenbeschwerde Zyperns eingeleiteten Verfahren vertreten zu lassen. Aber auch wenn vertragliche Mechanismen festgelegt worden sind, bleiben Fragen offen. Es läßt sich insbesondere nicht eindeutig beantworten, ob diese Mechanismen einen ausschließlichen Charakter haben. Im Hinblick auf die Berichtsprüfung nach Art. 40 des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte hatten wiederum die Mitglieder der sozialistischen Staatengruppe in den achtziger Jahren behauptet, alle Rügen seien nach dieser – und ausschließlich dieser – Modalität vorzubringen. Unilaterale Sanktionen im Verhältnis von Staat zu Staat könne es daneben nicht geben. Die Frage stellt sich ferner, was geschehen kann, wenn ein Staat die sich aus solchen Verfahren ergebenden rechtlichen Folgerungen nicht beachtet.

2) Menschenrechtssicherung durch die Vereinten Nationen
Was die Vereinten Nationen angeht, so war ursprünglich, wie schon angedeutet wurde, Art. 2 Abs. 7 die große Hürde, die als schier unüberwindliches Hindernis galt. Art. 2 Abs. 7 ist sehr souveränitätsfreundlich formuliert. Es reicht aus, daß eine Angelegenheit "essentially", also im wesentlichen (die amtliche deutsche Übersetzung sagt: “ihrem Wesen nach), in die innere Zuständigkeit eines Staates fällt, um ein Interventionsverbot für die Weltorganisation zu begründen. Verlangt wird also nicht, daß die Sache in ihrer Gänze der Geltungskraft des Völkerrechts entzogen ist.

Um es aber gleich im Urteilstil zu sagen: heute ist Art. 2 Abs. 7 mehr oder weniger tot. Kaum jemals versucht noch ein Staat, sich auf die Vorschrift zu berufen. Generalversammlung und Menschenrechtskommission nehmen unbeirrt, freilich nicht immer unparteiisch, Stellung zu allen Menschenrechtsproblemen, die sie für gravierend erachten. In dem einen oder anderen Falle mag noch China den Einwand der inneren Angelegenheiten erheben und damit wegen seiner überragenden Macht auch tatsächlich Gehör finden, aber im Regelfall geht heute der Einwand ins Leere und wird deswegen auch in der Regel gar nicht mehr vorgebracht. Man muß die Fälle, in denen die Generalversammlung sich darauf einläßt, gleichsam mit der Lupe suchen. Einer dieser Fälle ist der Komplex Wahlbeobachtung und Wahlhilfe, wo mit schöner Regelmäßigkeit zwei Resolutionen verabschiedet werden, von denen die eine fremde Anteilnahme an solchen Vorgängen der demokratischen Entscheidungsfindung dezidiert zurückweist, während die andere solche Hilfe ohne Vorbehalte begrüßt.

Der Weg zu diesem Ergebnis hin war mit großen Schwierigkeiten gepflastert. In den ersten Jahrzehnten ihrer Tätigkeit nahmen Generalversammlung und Menschenrechtskommission die Schranke des Art. 2 Abs. 7 außerordentlich ernst. Man wagte sich nicht daran, die inneren Verhältnisse eines Mitgliedslandes der Weltorganisation zu beurteilen. Erste tastende Schritte waren für die Generalversammlung Resolutionen zur diskriminierenden Behandlung der indischen Bevölkerung in Südafrika, wo entgegen den Protesten der südafrikanischen Regierung, es handele sich um verbotene Einmischung, deutliche Kritik geäußert wurde. Wenige Jahre später wurde eine Entschließung allgemein zur Apartheidspolitik in Südafrika angenommen, die freilich noch in sehr vorsichtigen Formulierungen gehalten war. Es hieß in der Resolution 820 (IX) vom 14. Dezember 1954 wie folgt: “The General Assembly invites the Government of the Union of South Africa to reconsider its position in the light of the high principles expressed in the UN Charter, taking into account the pledge of all Member States to respect human rights and fundamental freedoms without distinction as to race".

Ungefähr gleichzeitig entwickelte sich der Streit über das Ausreiserecht sowjetischer Frauen. In den ersten Jahren des kalten Krieges weigerte sich die Sowjetunion beharrlich, irgendein Recht der Einheit der Familie und eine daraus folgende Freizügigkeit anzuerkennen. Eine ganze Reihe ausländischer Diplomaten hatten während ihrer Dienstzeit in Moskau russische Frauen kennengelernt und die Ehe mit ihnen geschlossen. Die Sowjetunion wollte aber diese Frauen nach dem Ende der Dienstzeit ihrer Ehemänner nicht ausreisen lassen. Die Generalversammlung sah hierin in erster Linie eine Verletzung diplomatischer Rechte und Befreiungen, wenn auch in der Präambel der dann verabschiedeten Resolution 285 (III) vom 25. April 1949 deutliche Hinweise auf die Menschenrechtsklauseln der UN-Charta angebracht wurden. Später kamen vor allem nach dem Kriege von 1967 Resolutionen gegen Israel hinzu. Insgesamt war aber in den Anfangsjahren die Praxis durch eine sehr starke Zurückhaltung geprägt. Insbesondere fühlte sich die Weltorganisation nicht befugt, sich mit den zahlreichen eingehenden Beschwerden aus Mittel- und Osteuropa zu befassen. Den Beschwerdeführern wurde ganz offen mitgeteilt, man könne ihre Eingaben nicht behandeln. Diese wurden ganz schlicht abgelegt – auf Dauer und für immer. Dieser Zustand mußte langfristig zu einem schweren Prestigeverlust für die Vereinten Nationen führen und konnte nicht andauern.

Es war nicht schon die Verabschiedung der beiden Weltpakte von 1966, die aus dieser Sackgasse herausführte. In der Menschenrechtskommission gab es zwar ab dem Jahre 1967 erste schüchterne Versuche, die Türen weiter aufzustoßen. Mit der Resolution 1235 (XLII) des Wirtschafts- und Sozialrates vom 6. Juni 1967 wurde sie ausdrücklich ermächtigt, sich auch mit Menschenrechtsfragen in einzelnen Staaten auseinanderzusetzen. Gemeint waren aber, wie die genannten Beispiele zeigen, insbesondere die Praktiken der Apartheid und rassischer Unterdrückung in Südafrika, Namibia und Süd-Rhodesien (dem heutigen Simbabwe). Auch die Annahme der Resolution 1503 (XLVIII) am 27. Mai 1970 führte zunächst nicht recht weiter, obwohl dort die weitergehende Ermächtigung ausgesprochen wurde, eingehende Beschwerden daraufhin zu prüfen, ob sie einen “Gesamtzusammenhang schwerer und verläßlich belegter schwerer Menschenrechtsverletzungen” (“a consistent pattern of gross and reliably attested violations o human rights”) erkennen lassen. Dieses 1503-Verfahren erwies sich vor allem deswegen als wenig wirksam, weil seine ersten Abschnitte unter Ausschluß der Öffentlichkeit vertraulich ablaufen.

Zu einem entscheidenden Durchbruch führte erst der Sturz der Regierung Allende in Chile im Jahre 1973. Da ein linksorientiertes Regime durch eine politisches Bewegung der Rechten beseitigt worden war, waren erstmals auch die sozialistischen Länder und vor allem auch die Sowjetunion bereit, sich einem Chor internationaler Kritik anzuschließen. In der Resolution 3219 (XXIX) vom 6.11.1974 heißt es zu der Politik der Militärjunta: "The General Assembly ... Expresses its deepest concern that constant flagrant violations of basic human rights and fundamental freedoms in Chile continue to be reported". Damit war man endlich aus dem Ghetto von Südafrika und Israel ausgebrochen. Es wurde eine Expertenkommission eingesetzt mit dem Auftrag, die Verhältnisse in Chile zu untersuchen. Diese Kommission legte Berichte vor, auf deren Grundlage dann wiederum Resolutionen verabschiedet wurden, die je nach den getroffenen Feststellungen eine – durchweg äußerst kritische - Bewertung abgaben. Die damit manifestierte Ansicht, daß die Verletzung grundlegender Menschenrechte die Vereinten Nationen zum Handeln berechtige, wuchs zu einem allgemeinen Glaubenssatz heran. In der Menschenrechtskommission wurde nun die Resolution 1235 (XLII) als allgemeine Rechtsgrundlage, die sich gegen jedes schwerer Menschenrechtsverstöße verdächtige Land einsetzen ließ, gleichsam neu entdeckt. Schnell weitete sich in der Folgezeit der Kreis der Länder aus, gegen die in ähnlicher Weise zunächst Untersuchungen geführt und sodann auf der Grundlage der gefundenen Ergebnisse Urteile und Forderungen formuliert wurden. Heute läßt sich die Generalversammlung nicht mehr davon abhalten, in eindeutigen Worten zu einer besorgniserregenden Menschenrechtslage in einem bestimmten Lande Stellung zu nehmen. So wurden im Herbst 1999 auf der 54. Sitzung des Gremiums kritische Stellungnahmen zu Ruanda, Haiti, Myanmar, Afghanistan, Bosnien, Kosovo, Sudan, Kongo, Irak, Iran und Kambodscha abgegeben. Niemand wird sagen können, daß es in diesen Ländern keine ernstlichen Menschenrechtsprobleme gebe und daß deswegen die Auswahl von Vorurteilen geprägt sei. Noch niemals ist es freilich gelungen, China auf die Tagesordnung des Hauptorgans der Weltorganisation zu setzen. In der Menschenrechtskommission entbrennt gegenwärtig jedes Jahr wieder ein Kampf um die Frage, ob auch dieses Land sich gefallen lassen muß, an den Maßstäben gemessen zu werden, die an andere Staaten angelegt werden. Die geminderte Rolle Rußlands in der Weltpolitik zeigt sich andererseits daran, daß seine Führung im Hinblick auf Tschetschenien in der jüngsten Vergangenheit mehrfach aufgefordert worden ist, verbindliche internationale Standards einzuhalten. Während es in der einschlägigen Resolution aus dem Jahre 2000 noch relativ moderat heißt, Rußland solle “halt the hostilities and the indiscriminate use of force”, wird die im Jahre 2001 verabschiedete Resolution sehr viel deutlicher. Die Menschenrechtskommission

“Strongly condemns the continued use of disproportionate and indiscriminate force by Russian military forces, federal servicemen and State agents, including attacks against civilians and other breaches of international law as well as serious violations of human rights, such as forced disappearances, extrajudicial, summary and arbitrary executions, torture and other inhuman and degrading treatment ...”.

Ganz offensichtlich muß diese allmähliche Durchsetzung der égalité devant la loi begrüßt werden.

Wie schon das letztgenannte Beispiel zeigt, ist die Sprache der einschlägigen Resolutionen heute durchweg sehr offen und unverhüllt. Man verzichtet meist auf diplomatische Feinheiten und Rückversicherungsfloskeln. So ist etwa in der Resolution über den Iran aus dem Jahre 1999 zu lesen: "The General Assembly expresses its concern at the discrimination against religious minorities, in particular the Baha'is, and remains gravely concerned at the unabated pattern of persecution against the Baha'is, including death sentences, arrests ...”. Dabei handelt es sich keineswegs um eine Ausnahmen. Die entscheidende Frage lautet allerdings, ob Generalversammlung oder Menschenrechtskommission tatsächlich bereit sind, sich mit der Lage in einem bestimmten Land auseinanderzusetzen. Die entscheidenden Schlachten werden insoweit meist im Vorfeld ausgetragen. Ein Staat, der sich in der Gefahr sieht, öffentlich als Menschenrechtsverletzer gebrandmarkt zu werden, versucht rechtzeitig, Verbündete zu gewinnen, um diese Gefahr von sich abzuwenden. Es liegt auf der Hand, daß insoweit die politisch und wirtschaftlich stärkeren Staaten die besseren Karten ausspielen können.

Auch der Sicherheitsrat engagiert sich heute auf dem Felde der Menschenrechte. An sich ist er nicht zum Hüter der Menschenrecht bestellt worden. Sein Mandat lautet, den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu gewährleisten (Art. 24 Abs. 1). Aber einen grundlegenden Umschwung kann man vor allem in der Resolution 794 vom 3. Dezember 1992 zu Somalia erblicken, wo festgestellt wurde, daß "the magnitude of the human tragedy caused by the conflict in Somalia ... constitutes a threat to international peace and security" (Präambel, § 3). Unmittelbar waren von den anarchischen Zuständen in Somalia mit Bandenkriegen, Gesetzlosigkeit und Hunger die Nachbarstaaten nicht beeinträchtigt. Dennoch nahm der Sicherheitsrat eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit an. Auch für ihn sind die Menschenrechte damit ein allgemeines Thema geworden, und zwar durchaus legitimerweise, denn zwischen der Einhaltung der Menschenrechte im Innern und der Wahrung des Weltfriedens gibt es eine klar erkennbare Abhängigkeit. Demgemäß geht Sicherheitsrat heute davon aus, daß der Friedensbegriff extensiv zu verstehen sei, tut sich freilich schwer damit, dieser Leitlinie seines Handelns durchweg treu zu bleiben.

3) Das zwischenstaatliche Verhältnis
Es war immer die These der sozialistischen Staaten, daß die Beschäftigung mit konkreten Menschenrechtsfragen einen Eingriff in interne Angelegenheiten darstelle und damit das Prinzip der souveränen Gleichheit der Staaten verletze. In der Tat ist für das zwischenstaatliche Verhältnis Art. 2 Abs. 1 der UN-Charta die maßgebende Rechtsnorm; Art. 2 Abs. 7 richtet sich lediglich an die Organe der Weltorganisation. Die sozialistische Doktrin besaß allerdings rechtlich sehr schwache Fundamente. Im klassischen Werk von Oppenheim wurde die unzulässige Intervention als "dictatorial interference" bezeichnet, also eine mit Zwang verbundene Einmischung. Auch der IGH hat in seinem Urteil von 1986 im Streit zwischen den USA und Nicaragua "coercion" als das Wesensmerkmal einer verbotenen Interventionshandlung bezeichnet. Wenn ein Staat öffentlich oder auf diplomatischen Wegen ermahnt wird, seinen Verpflichtungen zur Einhaltung der Menschenrechte nachzukommen, kann von Zwang nicht die Rede sein, solange jedenfalls nicht versucht wird, den Worten Taten folgen zu lassen.

Obwohl das den Vereinten Nationen auferlegte und das für den zwischenstaatlichen Verkehr geltende und das aus dem Prinzip der souveränen Gleichheit abgeleitete Interventionsverbot nicht deckungsgleich sind, hat sich doch die Praxis weitgehend parallel entwickelt. Nachdem die Weltorganisation fortschreitend menschenrechtliche Fragen aufgegriffen hatte, haben es auch Einzelstaaten getan. Heute wird kaum noch Aufhebens davon gemacht. Menschenrechtliche Fragen sind vielfach Gegenstand diplomatischer Beratungen. Entwicklungshilfe und Menschenrechte gehen Hand in Hand. Vielfach werden Kredite an die Einhaltung menschenrechtlicher Standards geknüpft. Es ist keine Frage des rechtlichen Könnens mehr, sondern eine Frage des Willens, der Kraft und der Bereitschaft, sich für die Menschenrechte einzusetzen.

Wo die Grenze zu ziehen ist, läßt sich nicht immer leicht beantworten. Die in der Praxis der Vereinten Nationen entwickelte Formel vom "consistent pattern of gross and reliably attested violations of human rights" wird heute auch im zwischenstaatlichen Verhältnis als Faustregel für die Abgrenzung von Angelegenheiten von “international concern” einerseits und “domestic matters” andererseits herangezogen. Das heißt, es wird dann als legitim erachtet, daß sich die internationale Gemeinschaft oder ihre einzelnen Mitglieder mit der Menschenrechtslage in einem bestimmten Land befassen, wenn es sich nicht mehr nur um einen Einzelfall handelt, sondern wenn man geradezu von einem Unrechtskomplex sprechen muß. In der Tat scheuen Regierungen im Regelfall davor zurück, sich mit lediglich einzelnen Vorkommnissen auseinanderzusetzen. Jede solche Konfrontation bindet Kräfte und führt zu diplomatischen Verhärtungen. Es erscheint an sich durchaus richtig, daß die Staaten sich ihre Munition für die schlimmsten Fälle aufbewahren, wenn sie denn überhaupt bereit sind, sich für die Sache der Menschenrechte einzusetzen.

IV.	Die Handlungsmittel der internationalen Gemeinschaft

Die Tatsache, daß Organe der internationalen Gemeinschaft oder Drittstaaten ihre Kritik auch auf die konkreten Verhältnisse in einem bestimmten Land ausrichten dürfen, sagt noch nichts aus über die Handlungsmittel, die sich in solchen Fällen einsetzen lassen. Das Völkerrecht kennt zwar insoweit ein breites Spektrum von Mitteln und Verfahren, zieht den Einwirkungsmöglichkeiten aber doch auch sehr klare Grenzen. Schon in den bisherigen Ausführungen wurden einzelne Handlungsmittel benannt. Im folgenden sei der Blick aber nochmals mit besonderem Nachdruck auf das zur Verfügung stehende “Waffenarsenal” gelenkt.

1) Vertragliche Regeln
Am einfachsten ist es, wenn vertragliche Regeln bestehen, so wie sie etwa in der Europäischen Menschenrechtskonvention oder im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte niedergelegt sind. Nach der Konvention sind die Hauptkontrollmittel die Individual- und die Staatenbeschwerde. Beim Pakt andererseits steht die Berichtsprüfung im Vordergrund, weil die Beschwerdeverfahren jeweils noch einer besonderen Akzeptierung bedürfen. Die Effektivität eines solchen Vertragswerkes hängt nicht zuletzt davon ab, ob Vorkehrungen für die Durchsetzung der ergangenen Entscheidungen und Empfehlungen getroffen worden sind. Während nach der Konvention der Ministerrat die Vollziehung der Urteile überwacht (Art. 46 Abs. 2 EMRK), mußte der Menschenrechtsausschuß selbst Verfahren ersinnen, die seinen Stellungnahmen (unverbindlicher Art) dennoch eine gewisse Stoßkraft verleihen sollen. Freilich sagt auch die Europäische Konvention nichts darüber aus, was geschehen kann, wenn ein Staat sich definitiv weigert, einem Urteil nachzukommen. Zum erstenmal ist dieser Fall im Zusammenhang mit der Rechtssache Loizidou gegen Türkei eingetreten, wo die Türkei sich, soweit ersichtlich, bis zum heutigen Tage weigert, die der Beschwerdeführerin vom Straßburger Gerichtshof zuerkannte “gerechte Entschädigung” zu zahlen. Als ultima ratio kommt eine Beendigung der Mitgliedschaft des Landes im Europarat in Betracht. Aber damit würde aller Voraussicht nach kein echter Gewinn erreicht, sondern lediglich eine Entfremdung bewirkt, die der Sache des Rechts insgesamt abträglich sein könnte. Das Dilemma, hier die richtige Wahl zu treffen, liegt auf der Hand.

2) Die Vereinten Nationen
Die Generalversammlung und die Menschenrechtskommission sind durch die Charta der Weltorganisation ermächtigt, Empfehlungen auszusprechen. Bindende Entscheidungen können sie nicht erlassen. Für die Formulierung von Empfehlungen steht aber eine reich nuancierte Wortwahl zur Verfügung. Auf der niedrigsten Stufe wird eine bloße Bitte ausgesprochen ("invites"). Ein Steigerung bedeutet es, wenn die Generalversammlung oder die Menschenrechtskommission Besorgnis zum Ausdruck bringt ("expresses concern"). Die höchste Stufe der Ablehnung wird erreicht, wenn eines dieser Gremien eine bestimmte Praxis verurteilt ("condemns"), möglicherweise sogar mit Nachdruck verurteilt (“strongly condemns”). Mehr können die beiden Organe nicht tun. Ganz bewußt sind ihnen die fehlenden Entscheidungsbefugnisse vorenthalten worden. Sie können nur politisch und moralisch wirken. Aber es steht natürlich anderen Gremien – wie insbesondere den regionalen oder universellen Finanzinstitutionen - frei, solche Wertungen aufzunehmen und sie in ihrer Politik durchzusetzen. 

Die Resolutionen der Generalversammlung und der Menschenrechtskommission werden durchweg sehr sorgfältig vorbereitet. Es gibt mittlerweile ein Netzwerk von Länderberichterstattern und querschnittsweise arbeitenden thematischen Berichterstattern, welche die notwendigen Daten und Fakten liefern. Selbstverständlich hat jeder Staat die Möglichkeit, zu einem für ihn kritischen Bericht Stellung zu nehmen und den Versuch zu unternehmen, die gegen ihn erhobenen Vorwürfe zu widerlegen. Manche Kritik ist der Auffassung, die Menschenrechtskommission sei schon viel zu sehr auf den Status einer diplomatischen Delegiertenkonferenz zurückgefallen, wo schlechthin alles verhandelbar sei.

Der Sicherheitsrat hat sehr viel weitergehende Handlungsmöglichkeiten zu seiner Verfügung. Er ist nicht auf den Erlaß von Empfehlungen beschränkt, sondern kann nach dem Kapitel VII der UN-Charta auch verbindliche Entscheidungen erlassen und gegebenenfalls sogar Truppen einsetzen. Allerdings stehen dem zwei Hindernisse entgegen. Die Mitglieder des Sicherheitsrats müssen sich zunächst einmal einigen, wobei ins Gewicht fällt, daß jede der ständigen Ratsmächte ein Vetorecht besitzt. Sie müssen im übrigen auch bereit sein, die aus einer Resolution folgenden Lasten zu tragen. Es ist sehr viel leichter, eine Verurteilung auszusprechen, als konkrete Maßnahmen zu ergreifen, die zumindest finanzielle Opfer verlangen, möglicherweise aber auch zum Verlust von Menschenleben führen können, wie dies bei der Durchführung einer bewaffneten Aktion im Regelfall fast unvermeidlich ist. 

3) Das zwischenstaatliche Verhältnis
Selbstverständlich können auch außerhalb der organisierten internationalen Gemeinschaft im klassischen Verhältnis von Staat zu Staat Maßnahmen zum Schutz bedrohter oder zur Wiederherstellung verletzter Menschenrechte ergriffen werden. An erster Stelle stehen dabei Retorsionsmaßnahmen, d. h. Maßnahmen, die für sich allein genommen nicht rechtswidrig sind und demgemäß nichts weiter als unfreundliche Handlungen darstellen. Allein durch das Ziel, die Menschenrechtslage in dem anvisierten Lande zu verbessern, werden sie nicht zu einer verbotenen Intervention, da ja vor allem das Ziel von der Völkerrechtsordnung gebilligt wird. Schon allein durch dieses Retorsionspotential besitzen wirtschaftliche potente Staaten – oder die Europäische Union, die im internationalen Verkehr nicht anders als ein staatliches Gebilde auftritt – beträchtliche Möglichkeiten des Einflusses auf die Politik von Drittländern. Wahrscheinlich wird von diesen Handhaben eher zu wenig als zu viel Gebrauch gemacht.

Einen Schritt weiter geht ein Staat, der einem Völkerrechtsverletzer gegenüber Maßnahmen ergreift, die für sich allein genommen als völkerrechtswidrig zu beurteilen wären und die nur deswegen als gerechtfertigt gelten können, weil sie den Rechtsbrecher auf den Weg des Rechts zurückführen sollen. Maßnahmen solcher Art wurden bis vor wenigen Jahrzehnten durchweg als Repressalien bezeichnet. Mittlerweile hat sich indes die etwas freundlichere Benennung als “Gegenmaßnahme” durchgesetzt. Hinzuweisen ist in diesem Zusammenhang auf die bis vor kurzem von der Völkerrechtskommission der Vereinten Nationen verfochtene These, daß durch Menschenrechtsverletzungen alle anderen Staaten verletzt würden und deswegen ein Recht zur Ergreifung von Gegenmaßnahmen besäßen. Dies sollte insbesondere auch für Situationen gelten, wo ein "Drittstaat" nicht in einem egoistischen Eigeninteresse berührt worden war. Es wird gerade als der Sinn dieser neuen Rechtsentwicklung angesehen, jedes Mitglied der internationalen Gemeinschaft zu einem defensor legis zu machen. Zu billigen ist ein solch weitgespanntes Repressalienrecht allerdings nur in den Fällen, wo es sich um wahrhaft gravierende Menschenrechtsverletzungen handelt, also jenen “Gesamtzusammenhang”, den die Resolution 1503 (XLVIII) des Wirtschafts- und Sozialrates zum Kriterium für die Beschäftigung der Weltorganisation mit eingehenden Beschwerden gemacht hat. Ganz offensichtlich erreicht nicht jede Menschenrechtsverletzung einen solchen Intensitätsgrad. Damit deckt sich dann die in Betracht kommende schwere Menschenrechtsverletzung mit dem Begriff des “international crime”, den die Völkerrechtskommission terminologisch seit neuestem in dem komplexen Begriff “serious breach by a State of an obligation owed to the international community as a whole and essential for the protection of its fundamental interests” aufgehen lassen will.

Nach heutiger Ansicht gibt es allerdings Schranken für Gegenmaßnahmen, zu denen insbesondere die Anwendung von Gewalt gehört, wie dies in der grundlegenden Resolution 2625 (XXV) von 1970 ausdrücklich niedergelegt ist. Mit anderen Worten, militärische Gewalt gehört nicht zu dem stets verfügbaren Arsenal zulässiger Handlungsmittel. Nur in Extremsituationen, etwa zur Abwendung von Völkermord, kann schweren Verletzungshandlungen mit dem – gewaltsamen – Mittel der humanitären Intervention entgegengetreten werden. Davon sollte aber in diesem Referat nicht die Rede sein. Glücklicherweise gehört die humanitäre Intervention nicht zum menschenrechtlichen Alltag. Die geschilderten Verfahren und Mechanismen tragen weit mehr zur Sicherung der Menschenrechte bei als ein Schlag mit militärischer Gewalt, der ja, wie die Ereignisse im Kosovo gezeigt haben, keineswegs geeignet ist, blitzartig alle Probleme zu lösen.

V.	Schluß

Wie die Ausführungen gezeigt haben, fehlt es zur Sicherung bedrohter Menschenrechte nicht an Handlungsmöglichkeiten, welche das Recht bereitstellt. Heute, ich wiederhole dies, ist dies keine Frage des Dürfens mehr, sondern eher eine Frage der Bereitschaft, für gemeinsame Anliegen der internationalen Gemeinschaft gewisse Opfer zu erbringen. Die Grenzen haben sich in den Jahrzehnten seit der Gründung der Weltorganisation außerordentlich weit zu Lasten der staatlichen Souveränität verschoben. Diese garantiert keine Störfreiheit mehr. Die Staaten stehen sämtlich unter internationaler Aufsicht und sind keineswegs mehr ermächtigt, auf ihrem Territorium nach Belieben zu schalten und zu walten. Die staatliche Souveränität bildet keinen Kokon, in den man sich einspinnen und verkriechen könnte und der für andere Regierungen eine Tabuzone darstellen würde. Mit Ausnahme gewaltsamer Mittel dürfen zur Korrektur menschenrechtswidriger Praktiken fast alle anderen Handlungsmittel eingesetzt werden. Daraus ergibt sich andererseits für die wirtschaftlich potenten Staaten gleichzeitig ein erhöhtes Maß an internationaler Verantwortung. Neben die Kritik und wirtschaftliche Sanktionen muß gleichzeitig praktizierte Solidarität treten. An diese neuen Gegebenheiten müssen sich die Regierungen und die Völker erst noch gewöhnen. Splendid isolation ist gewiß bequemer, ist aber als Leitlinie nationaler Politik unbrauchbar geworden. Gerade der weitgespannte Verantwortungszusammenhang, den die Menschenrechte herstellen, bildet eines der Grundelemente der heutigen globalisierten Welt. Für jede nationale Politik stellt dieses veränderte Umfeld, in dem es nicht mehr nur allein um die Wahrung nationaler Interessen geht, eine große Herausforderung dar. Politisches Handeln im internationalen Verkehr verlangt damit nach neuen Orientierungspunkten. Es ist nicht leicht, dieser gewachsenen Verantwortung gerecht zu werden.